19대 국회 임기 1년째 되는 날인 지난 5월 29일을 기준으로 의원발의 법안은 총 4598건, 정부안은
321건이 국회 의안과에 제출돼 있다.

이처럼 의원발의안의 급증과 관련해 법안 내용에 대한 충분한 검토가 없는 '묻지마 발의', 정부안을 대신 발의하는 '대리입법' 등 다양한 비판이 제기되고 있다.

그러나 법안 발의는 대표적인 국회의원의 입법권한이자 의무라는 점에서 의원안 발의의 증가 자체를 비판하는 것은 타당하지 않다는 지적도 만만치 않다. 오히려 이것은 의정활동의 활성화라는 관점에서 바람직한 측면이 있다는 것이다.

국회입법조사처 전진영 입법조사관은 17일 발표한 '국회의 의원입법 현황과 주요국 사례의 비교' 글을 통해 "의원의 법안 발의를 추동하는 요인은 의원 개인의 정책적 관심뿐만 아니라 소속 정당의 입장, 지역구의 이해관계 등 다양하다"며 "따라서 최종적으로 국회를 통과하지 못하더라도 법안 발의는 그 자체가 의원의 입법권 행사로서 중요한 의미를 갖는다"고 평가했다.

정부안은 국회 제출 이전에 거쳐야 하는 필수절차가 많은데 비해서 의원안은 발의 이전에 거치는 별도의 필수절차가 없다.

다만 법안 발의를 위해서는 10명 이상 의원(본인 포함)의 찬성이 필요하며, 예산이나 기금상의 조치를 수반하는 법안일 경우에는 비용추계서를 첨부하도록 돼 있다('국회법' 제79조의2).

국회입법조사처에 따르면, 통상 민주화 이후 국회로 분류되는 제13대 국회 이후 의원안의 발의 현황이 두드러지기 시작해 15대국회부터 급증했다. 이후 거의 2,3배씩 증가세를 보였다.

의원 발의안 급증의 배경에는 시민단체의 의정활동 평가가 자리하고 있다.

제16대 국회부터 의원발의안이 급증하게 된 것은 경실련이나 참여연대와 같은 시민단체들이 국회의원의 의정활동을 법안발의 건수 등 양적지표를 중심으로 평가해 발표하기 시작한 것이 하나의 배경이다.

최근에는 법안발의 건수나 가결율, 출석율 등 양적지표를 중심으로 의정활동을 평가하는 것에 대한 비판이 제기되면서 법안내용에 대한 질적 평가도 중요하다는 주장이 제기되고 있다.

주요 나라 의회의 의원발의 요건을 보면 미국의 경우 의원만이 법안을 제출할 수 있다. 입법권이 의회의 고유한 권한임을 '헌법' 제1장(입법부) 제1조에서 명시하고 있다.

행정부는 의회에 법안을 제출할 권한이 없다. 그렇지만 실제로는 대통령과 행정부의 정책의제가 여당 지도부나 의원을 통해 발의된다.

대통령은 매년 1월 발표하는 연두교서(State of the Union address)나 예산교서, 특별교서 등을 의회에 송부해 정부의 입법 계획을 권고한다.

그리고 행정부 각부처는 대통령이 발표한 정책의제를 법안으로 만들어서 각 부처의 장관이나 대통령의 명의로 권고서한과 함께 의장 및 원내대표에게 송부한다. 여당이 다수당인 경우에는 의장이나 소관 상임위원장의 명의로법안이 발의되는 것이 일반적이다.

영국의 경우는 우리처럼 의원뿐만 아니라 정부도 법안을 제출할 수 있다. 이는 의회 다수당이 내각을 구성하는 권력융합형 정부형태를 채택하고 있는 국가에서 공통적으로 발견되는 특징이다.

이원집정부제 정부 형태를 채택하고 있는프랑스의 경우 의원뿐만 아니라 정부도 법안제출권을 갖고 있다.

의원 발의안과 관련된 특징적인 점은 의원발의안이 공공재원을 감소시키거나 공공부담의 신설이나 증가를 수반하는 경우 의회에 접수될 수 없다는 것이다.

전진영 입법조사관은 "이는 정부에 비해서 상대적으로 의원입법권이 취약함을 상징적으로 나타내는 것"이라고 설명했다.

독일 의회에서도 의원과 내각 모두 법안 제출권을 갖는다. 연방하원의원이 법안을 발의하기 위해서는 재적의원 5%의 서명을 받아야 하는데 이는 교섭단체 구성요건과 동일한 것이다.

일본 역시 의원과 내각 모두 법안을 제출할 수 있는 입법권이 갖고 있다. 의원발의안의 경우 중의원의 경우 20인 이상, 참의원의 경우 10인이상의 찬성을 필요로 한다.

다만 예산을수반하는 법안의 경우 중의원 50인 이상, 참의원 20인 이상의 찬성을 필요로 한다.

의원안의 가결율이 제16대 국회에서 27%, 제17대 국회에서 21.2%, 제18대 국회에서 13.6%였다는 점에 비추어 보면 의원안의 가결율이 하락 추세를 보이고 있다.

입법조사처 전진영 입법조사관은 "제19대 국회 1년간의 의원안 발의 현황을 보면 앞으로도 의원발의안의 증가 추세는 심화될 것으로 보이며, 이에 따라 의원안 가결율의 하락은 불가피하다"고 내다봤다.

다른 나라의 경우도 시정이 비슷한 것으로 파악됐다.

의원내각제를 채택하고 있는 국가들의 경우 정부안의 가결율은 상당히 높은 반면 상대적으로 의원안의 가결율은 낮다고 한다.

이는 의원내각제 국가에서 입법주도권을 내각이 행사한다는 점을 반영하는 것으로 풀이된다.

전진영 입법조사관은 "의원이 얼마나 많은 법안을 발의하고 입법에 성공시키는지 등 양적인 측면에 치중된 평가를 지양할 필요가 있다"고 말했다.

성공적인 의회란 많은 법을 만들어 내기보다는 합의와 타협의 입법과정을 통해 반드시 입법이 필요한 법을 만드는 의회이기 때문이라는 것이다.

송정은 기자 beatriceeuni@dailiang.co.kr

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